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　　摘要：彩票是国家为筹集社会公益资金而发行的供人们自愿购买并据以取得获奖机会的有价证券。彩票发行具有国家垄断性、公益性和非盈利性。[1]本文通过探究彩票的历史及其发展历程，结合目前我国彩票行业形势及常见的问题（包括私彩和彩票舞弊案件），从而认识到彩票的社会意义和彩票规范立法的必要性。并对西欧各国等域外的彩票法律制度的优劣势进行了浅析，通过这项比较汲取了彩票规范立法的一些经验。再结合我国彩票行业应该迫切解决的问题，对我国的彩票法律制度的统一化与规范化提出了自己的一些建议。

　　《条例》明确表明，筹集社会公益资金是发行彩票的唯一目的，彩票筹集资金的使用原则与税收一样是取之于民、用之于民。与彩票的公益性相对的是彩票的私益性。从彩票募集资金的用途上看，体现的是彩票的公益性，而彩票的私益性则体现的是彩民的购买动机上面。彩票的私益性有重要的作用，正是因为彩票具有私益性，中国的彩票事业才会蒸蒸日上的发展，彩民不断的成几何增长。彩票的公益性是彩票的购买和销售与法治相联系的纽带。两者是矛盾的统一体，既是对立的关系，又是统一的关系，戚戚相关。公益性所要求的是募集的社会公益资金越多越好，彩票的发行与销售的成本越低越好。而私益性要求彩票的奖金越多越好，中奖概率和奖金份额越高越好。其实，健全的彩票法律制度应该是公益性与私益性之间的协调与统一。

　　实行彩票发行的国家垄断或者地域垄断是世界上发行彩票的大多数国家所采取的措施，这是因为彩票具有筹集资金的功能。[4]该垄断性具体的分为，彩票管理权、经营权的垄断和彩票审批权的垄断。国家的意志和利益贯穿于彩票的发行和销售当中。国务院民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构、体育彩票发行机构（以下简称彩票发行机构），分别负责全国的福利彩票、体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构（以下简称彩票销售机构），分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。彩票市场作为社会主义市场经济的一个特殊部分，具有自身特点，因此我国对彩票实行国家专营。

　　（二）我国的彩票责任追究机制和彩民权益保护机制很不完备，缺乏法律之间的配套与协调。近年来，西安宝马彩票案、湖北体彩事件、广东沿海地区出现被黑社会势力控制的非法体育彩票“黑市”，都与彩票立法的滞后有着千丝万缕的内在联系，反映了我国在责任追究机制和彩民权益保护机制很不完备。[7]这些法律障碍严重影响了福利彩票和体育彩票在吸收社会游资、增加政府税收、弥补国家财力不足、推进福利事业和体育事业发展等方面作用的发挥。世界各国与地区的法律中，对彩票活动中的禁止行为和犯罪行为都作出了明确和详细的规定，禁止行为将受到行政处罚，犯罪行为将受到刑事制裁。[8]而我国现行的《刑法》只规定了倒卖车全票罪、伪造变造有价证券罪等，有关奖券的类的罪名尚属空白。现行《刑法》可以考虑增设非法筹办彩票罪、非法出售彩票罪、非法发行彩票罪、非法伪造变造彩票罪等新的罪名，同时还应明确彩票管理中心和公证人员所应承担的责任。

　　（三）我国的彩票市场监管体制并不健全，监管、主管不分。国务院《彩票管理条例》第五条规定：“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。省、自治区、直辖市人民政府财政部门负责本行政区域的彩票监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票管理工作。县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。”由此可见，我国彩票业的监管机构是国家财政部，彩票发行由国务院批准、民政部和体育行政部门具体负责。但在实际操作中由于受经济利益的影响，监管机构不可能严格监管。

　　《条例》关于公益金的分配问题的规定是这样的：“彩票公益金的分配政策,由国务院财政部门会同国务院民政、体育行政等有关部门提出方案,报国务院批准后执行。”实际中，关于彩票资金的分配政策问题上，财政部经常会同民政部和国家体育总局共同商定，但是由于两大彩票系统发行、销售具体规则的制定权和实施权由财政部和国家体育总局所享有，使得公益金的合理分配很难实现。[9]第一、两大彩票系统之间有明显的市场竞争，由于规则的制定者本身又是市场经营者，所以两大彩票市场的竞争是带上了部门利益的恶性竞争，不可能存在一套中立的竞争规则。第二、彩票的公益金使用额度和彩票发行权，存在着部门利益之分。

　　2009年生效的彩票管理条例将我国彩票的监管依据从行政规章上升到了国务院的行政法规的层次。实践中，我国彩票发行管理以及财政票据的监管方式比较粗放，监督的力度严重不足。[11]为了增强国家发行彩票的公信力，我国当前的主要任务就是尽快制定《彩票管理条例实施细则》，财政部应当修订彩票机构财务会计管理、彩票的发行与销售管理，提高彩票公益金筹集、分配、使用、管理的透明度，完善彩票公益金筹集、分配、使用、管理的公告制度。不断加强彩票管理制度建设，逐步形成以《条例》为中心，《实施细则》为纽带、相关管理办法为基础的彩票管理法规制度体系，从而为彩票事业健康发展提供制度上保障和支持。[12]

　　我国彩票的监管体制严重受我国行政立法惯例的影响，监管主体与被监管主体混同，既是“运动员”又是“裁判员”。 [13]《条例》规定我国彩票现行的运作方式是：国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。监管不力一直是困扰我国彩票行业发展的问题。在加强彩票市场的监督和管理中，首先应当从我国的实际情况出发，其次应当借鉴国外先进的立法经验。鉴于中国彩票市场的特殊性，最好建立类似于“中国保监会”、“中国银监会”的“中国彩票监督管理委员会”（以下简称“彩监会”）为监督管理机构。

　　“彩监会”是独立的、一元的监管主体。“彩监会”应该主管全国的彩票监管工作，为国务院的直属事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国彩票市场，促使彩票业的稳健、合法运行。其具体职能包括：制定政策、法规；制定审查从业人员的资格标准；审批彩票业各机构的组织变更；审批彩票的游戏规则和新品种；依法监管彩票发行、销售机构和彩票资金的使用管理；对彩票业违法、违规行为进行查处。“彩监会”职能运作目的是建立“事前审核、事中监督和事后检查”相互协调的运作机制。

　　在彩票的发行方面应该借鉴许多国有控股公司的经验，经过国家特许设立彩票方面的国有控股的股份有限公司。“中国彩票集团总公司”设立后，原有各省、市、自治区下属的彩票发行机构应当一并划归总公司名下，在组建地域的下属公司方面可以借鉴中国人民银行设立跨地域分行的形式，由分公司具体操作彩票发行工作。由国家特许设立的中国彩票集团总公司独家统一发行，建立完全垄断的市场结构, 实施公司制运作，可以建立我国彩票经营权与监管权相分离的机制。